Le dispositif CEE : quelle efficacité ?

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Alors que la cinquième période du dispositif CEE qui débutera en 2022 inquiète les acteurs, obligés et consommateurs, le débat sur l'efficacité économique de ce dispositif n’en devient que plus virulent. Hors, ce débat  manque souvent de contexte et encore plus cruellement de données. En effet, alors que le prix des CEE a pris un poids significatif dans la facture des consommateurs résidentiels et tertiaires, les efforts effectués afin d’évaluer son efficacité réelle restent limités. 

 

L'objectif de cet article est double. Le premier objectif est de définir à quoi devrait ressembler une évaluation économique “idéale” du dispositif des CEE et le second est de synthétiser ce qui a déjà été réalisé en termes d’évaluation en travers principalement 3 rapports :

  • Analyse économique et économétrique du dispositif des Certificats d’Economies d’Energie, publié en octobre 2020 par Matthieu Glachant, Victor Kahn et François Lévêque  du CERNA 

  • Evaluation du dispositif des Certificats d'Economie d'Energie, publié en juin 2020 par l’ADEME

  • Impacts des opérations à reste à charge nul sur le marché des CEE, publié en Juillet 2020 par ENEA pour le compte de l’ATEE


 

Comment évaluer l'efficacité du dispositif des CEE? 

 

Le dispositif des CEE a pour objectif de réduire la consommation d’énergie française via une incitation financière. La prime, financée par l’achat des CEE par les obligés, dont bénéficie les ménages et entreprises françaises doit inciter ces derniers à effectuer des travaux d'efficacité énergétique qu’ils n’auraient pas pu financer en l’absence de celle-ci (l’investissement diminué de la prime étant moins important, la décision d’engager des travaux est plus profitable/moins risquée).

 

Cette incitation financière est alors efficace si et seulement si la réduction de la consommation d’énergie des bénéficiaires du dispositif est supérieure à ce qu’elle aurait été sans l’incitation financière des CEE.

 

Cela peut sembler facile à estimer mais cela ne l’est pas. On ne peut pas estimer directement la performance du dispositif en observant le nombre de CEE produit car: 

  • 1 CEE peut pour diverses raisons ne pas correspondre à 1 kWhc de réduction de la consommation: 

    • Il existe diverses bonifications (Coups de Pouce) qui accroissent le nombre de CCE par MWhc économisé à la suite d’une opération 

    • On constate parfois des fraudes qui génèrent des CEE ne correspondant pas à des opérations réelles

    • Les fiches d’opérations standardisées sont construites sur des hypothèses normatives de réduction de la consommation qui peuvent s’avérer en pratique excessivement optimistes 

  • Un gain en efficacité énergétique ne se retranscrit pas forcément en économie d’énergie à cause notamment de l’effet “rebond”. Un ménage dont le coût du chauffage est réduit par une action d'efficacité énergétique a le choix entre maintenir son logement à la même température qu’avant l’action et réduire sa consommation/facture d’énergie ou d'accroître la température, augmentant ainsi le confort du logement, et de rester sur une consommation/facture d’énergie proche de celle d’avant l’action. Dans ce dernier cas, l’efficacité énergétique n'entraîne pas une réduction de la consommation car celle-ci rebondit après l’opération.

 

On ne peut pas non plus estimer la performance du dispositif en regardant la réduction “brute” de la consommation des ménages et entreprises ayant effectué des travaux bénéficiant de CEE car: 

  • D’autres facteurs que l'efficacité énergétique peuvent expliquer la réduction de la consommation d’énergie:

    • Variations climatiques (volatilité entre les années et réduction en tendance due au réchauffement climatique)

    • l’évolution du revenu et du nombre de personnes pour les ménages

    •  l’activité économique pour les entreprises

    • J’en oublie certainement...

  • Même en arrivant à isoler des réductions liées exclusivement à l’efficacité énergétique qui nous dit qu’elles n’auraient pas eu lieu même sans incitations financières CEE? Même lorsque qu’un 1 CEE correspond exactement à une réduction effective de la consommation de 1kWhc, celle-ci aurait peut-être eu lieu sans l’incitation financière produite par le dispositif. On peut par exemple imaginer :

    • Qu’une part des opérations d'efficacité énergétique correspond en réalité à l’obsolescence naturelle d’anciens équipements (ma chaudière tombe en panne, je dois en acheter une autre) qui sont ensuite remplacés par des équipements plus récents et donc plus performants

    • Que le poid des primes CEE dans le montant d’investissement de certaines opérations d'efficacité énergétique  pour influencer les décisions des ménages et entreprises manière significative

    • L’incitation à l’efficacité énergétique provient en tout ou partie d’autres dispositifs (Ma Prime Renov’ par exemple pour les ménages) ou normes visant à encourager l'efficacité énergétique

Dans tous ces cas, les CEE générés par une opération ne sont pas "additionnels", ils ne déclenchent pas l’investissement et la prime reçue n'est qu’un effet d’aubaine pour le bénéficiaire.

 

Bon, on fait comment alors pour mesurer la performance du dispositif CEE? Et bien, il faut estimer quel aurait été le niveau de consommation d'énergie des ménages et entreprises ayant bénéficiés du dispositif CEE s’ils n’en avaient justement pas bénéficié et le comparer au niveau réel (avec le dispositif en place donc). L'estimation de cette consommation “contre-factuelle” n’est pas simple et dans tous les cas un peu approximative.

 

Il existe à mon sens deux approches principales l’une est de type “top-down”. On utilise la consommation d’énergie d’un grand ensemble des ménages qui ont réalisé des opérations d'efficacité énergétique financés par les CEE, on tente ensuite d'isoler, à l’aide de régressions linéaires, l’effet des opérations d’efficacité énergétique du reste des effets pouvant affecter la consommation d’énergie et qui sont listés plus haut. Il faut aussi extraire de la même manière les volumes de réduction de la consommation qui n’ont pas été directement déclenchés par l’existence du dispositif CEE. C’est un exercice délicat car les variables permettant d’estimer la consommation contre-factuelle par régression doivent être soigneusement construites et il est difficile d’intégrer toutes les variables pertinentes.

 

L’autre est de type “bottom-up”, en gros on suit individuellement un ensemble de foyers et entreprises ayant bénéficié du dispositif CEE. Pour chaque ménage ou entreprise faisant partie de l’étude, on essaye d’identifier, de préférence avant l’opération d'efficacité énergétique, les paramètres et motivations de chaque opération (via un questionnaire et une étude spécifique de la situation du bénéficiaire). On suit ensuite individuellement, la qualité des travaux réalisés, la variation de la consommation d’énergie des ménages/entreprises en résultant ainsi que tous les autres facteurs expliquant l’évolution de leur consommation.

Ensuite, il ne reste plus qu’à espérer que les résultats retirés de cette étude seront représentatifs pour l’ensemble des bénéficiaires du dispositif. Il est bien sûr difficile et coûteux de suivre un grand nombre de foyers/entreprises. Donc le problème de représentativité est particulièrement marqué dans cette approche.

 

Les deux approches peuvent être biaisées par le manque de données (manque de données récentes, échantillon trop court ou non représentatifs, variables manquantes, etc.) et divers effets aléatoires. Une étude utilisant les deux approches et trouvant des résultats similaires pour les deux serait bien sûr la plus robuste.

 

Efficacité énergétique, consommation d’énergie et performance du dispositif CEE

 

Dans cette partie, nous allons nous intéresser à deux rapports publiés en 2020.

 

Le premier est d’origine académique (avec un soutien de l’UFE tout de même), il s’intéresse à plusieurs points du dispositif mais son intérêt principal dans le cadre de cet article est le module 2 de l’étude qui réalise une étude économétrique de l'impact des travaux en efficacité énergétique sur la consommation d’énergie et les émissions de carbone. 

 

Cette analyse est relativement semblable à l’approche “top down” décrite au paragraphe précédent, toutefois elle n’estime pas la performance du dispositif CEE mais juste la relation entre investissement en efficacité énergétique et consommation d’énergie. On n’essaye pas d’estimer si le dispositif CEE a été le déclencheur ou non des investissements d’efficacité énergétique réalisés.

 

L’étude est réalisée sur la base de données 2000-2013 donnant la facture d’énergie et les montants de travaux d’efficacité énergétique de 10 000 ménages au pas annuel. Les résultats de l’analyse économétrique initiale sont un peu décevants puisque sur la période étudiée, les auteurs ne trouvent pas de relation significative entre investissement en efficacité énergétique et réduction de la consommation. Ils trouvent cependant une diminution de -9 % de la facture d’énergie par 12000 € investis. 

 

Les auteurs afin d’appliquer leurs résultats sur une période plus récente utilisent des statistiques de répartitions des investissement par catégorie de travaux sur la période 2015-2017 (cette répartition ayant beaucoup évoluée entre les périodes). Après correction, les auteurs trouvent un impact de -5,5% par 12 000 euros d’investissement sur la consommation d’énergie des ménages et -12,3% sur la facture d’énergie. 

Synthèse des résultats de l'analyse économétrique de Glachant, Kahn et Lévêque 2020.

 

Ces résultats même après correction restent très modestes et impliqueraient donc un effet rebond très élevé après la réalisation de travaux d'efficacité énergétique. Il faut toutefois se rappeler que ce genre d’évaluation sur un échantillon temporel faible (13 années de données annuelles) est sujet à beaucoup d’incertitudes.

 

L’étude de l’ADEME adopte elle une approche plus “bottom-up”, puisqu’elle repose principalement sur des questionnaires auprès des bénéficiaires du dispositif CEE et des entretiens auprès des parties prenantes. Un des résultats les plus importants de l’analyse est une évaluation chiffrée de la performance du dispositif CEE,100 MWhc comptabilisés par le dispositif correspondrait à une économie d’énergie réelle de 59 MWhc. Ce “manque” de 41 % se décompose selon l’étude de la façon suivante :

  • 23 % au titre de la surestimation du volume forfaitaire d’économies d’énergie associé à certaines fiches standardisées ;

  • 14 % au titre des bonifications (10%) et des programmes (4%) n'entraînant pas d’économies d’énergie ;

  •  2 % au titre des travaux non réalisés ;

  • 2 % au titre de la non-qualité des travaux réalisés 

 

A cet écart il faut encore ajouter l'impact de l’effet rebond qui n’est pas évalué par l’ADEME et l'impact des effets d’aubaine (génération de CEE non additionnels) qui seraient compris entre 12% et 20%. Au final 100MWhc de CEE ne produiraient une économie d’énergie réelle et imputable au dispositif que de 47 MWhc.

Décomposition de l'efficacité du mécanisme CEE,  étude ADEME 2020

 

Dispositif coup de pouce et additionnalité

 

L’étude du CERNA est particulièrement critique des dispositifs coup de pouce qui permettent d’obtenir des volumes bien plus importants de CEE que les économies d’énergie réalisées. Toutefois, il faut nuancer cette critique car elle ne prend pas en compte l’additionnalité des CEE produits. Prenons deux exemple simples et tirés de mon expérience personnelle (mais je suis sûr que ces exemples peuvent être relativement bien généralisés). 

 

Dans le premier exemple, un couple de retraité aux revenus modestes habitant à la campagne considère remplacer sa chaudière fioul ancienne et polluante. Après évaluation, un achat d’une nouvelle chaudière THPE qui aurait coûté environ 20 000 euros est financé en très grande partie par le dispositif CEE (avec la bonification changement de chaudière) et les autres aides existantes à cette période. Le reste à payer pour le ménage est très modique et celui-ci décide de changer immédiatement sa chaudière. Le volume CEE produit dans cet exemple a été fortement bonifié par rapport aux économies d’énergie réalisées mais la prime versée au ménage a été fortement additionnelle, ce ménage n’aurait pas remplacé sa chaudière de manière anticipée et par du matériel aussi performant sans cette prime. Dans ce cas de figure, les CEE ont bien déclenché une réduction de la consommation d’énergie supplémentaire. 

 

Dans le second exemple, un couple de jeunes actifs souhaite remplacer sept fenêtres suite à leur achat d’une résidence principale. Le couple a des revenus plus élevés et ne bénéficie pas d’aides additionnelles au mécanisme CEE, de plus il n'existe pas de bonifications pour le remplacement de fenêtre. Ils obtiennent une prime de 30 euros par fenêtre ce qui est très peu significatif sur le coût d'achat de la fenêtre (environ 1000 euros /fenêtre). Dans ce cas, des économies d’énergie sont bien réalisées mais elles ne sont absolument pas dues à la production CEE, les travaux auraient eu lieu même sans le versement des 30 euros/fenêtre. Les CEE produits ne sont donc pas additionnels, la performance la prime versée dans ce cas a été de zéro car elle n’a pas conduit à une économie d’énergie supplémentaire, c’est un pur effet d’aubaine.

 

De manière un peu contre-intuitive, les primes versées sur des opérations bonifiées peuvent être plus efficaces car celles-ci ont plus de chances de représenter un vrai facteur déclencheur dans la décision de travaux. L’étude de l’ADEME n’analyse cependant pas cet aspect, estimant les effets d'aubaine en moyenne sur toutes les opérations.

 

Une étude réalisée pour le compte de l’ATEE par le cabinet de conseil ENEA étudie la dimension additionnalité des programmes coup de pouce. Les acteurs de la filière interrogés rapportent que les ménages précaires ne pourraient pas envisager de tels travaux (isolation) sans le programme coup de pouce et que même des ménages “classiques” ont une disposition à payer faible pour isoler leur foyer. Des constats équivalents sont réalisés sur le changement de chaudière et la récupération de chaleur (baisse du ROI pour les industriels). On regrettera cependant que cette étude soit purement qualitative et ne fournisse donc pas de données chiffrées sur les différences d’additionnalité.


 

En conclusion

 

Comme souvent dans l’évaluation de politiques publiques, l’évaluation du dispositif CEE est complexe et il est facile de se tromper sur la variable à mesurer. Il n’existe malheureusement à ce jour aucune étude qui réalise ce travail de manière complète (du moins selon mes exigences).

 

L’aspect effet d'aubaine/additionnalité a été très peu traité et discuté alors même que ce point est le centre des débats dans les autres marchés de certificats (GO, Garanties de capacité, etc.). Ainsi une analyse quantitative détaillée sur ce sujet serait particulièrement intéressante.

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